Justifica-se a existência de uma acção administrativa comum e especial?

A jurisdicionalização do Contencioso Administrativo originou a necessidade de criação de um Processo Administrativo. Temos agora um Contencioso cujo objecto é, prima facie, a tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares, lançando mão de sentenças de simples apreciação à impugnação e medidas cautelares. Já não se assiste ao estrangulamento dos poderes de pronúncia dos tribunais Administrativos, nem tão pouco a concepções objectivistas e promiscuas, é do e para os particulares.

Toda esta nova configuração carece de um Processo Administrativo adequado e, para tal, como de resto sempre se tem verificado no âmbito do Contencioso, e não só, poder-se-ia seguir uma de duas vias, respectivamente referentes ao modelo alemão e francês: tantos meios quanto sentenças ou os mesmos meios para vários pedidos e sentenças. O Código de Processo Administrativo, doravante, CPTA, pendeu para o último modelo.

Espelhando claramente esta opção o art. 4º CPTA consagra o princípio da livre cumulabilidade de pedidos segundo o qual diferentes pretensões podem ser deduzidas cumulativamente num só processo, existindo uma relação de conexão que o justifique.

Dentro desta lógica parece fazer pouco sentido que tenham sido efectivamente consagrados dois meios processuais distintos: a acção administrativa comum e especial pois se todos os meios são possíveis independentemente dos pedidos mais congruente seria haver um único meio.

De todo o interesse e dada a opção legislativa quanto aos meios é a identificação dos pedidos formulados arts. 2º e 7º CPTA. Verifica-se no art. 2º CPTA um outro corte com o passado: já não há uma limitação quanto às pretensões passíveis de serem deduzidas.

Porém, uma vez analisados os pedidos e a eles associados os poderes de pronúncia do juiz verifica-se a não coincidência entre estes últimos e os meios processuais respectivos. Posto isto é premente um critério que nos elucide quanto a qual dos meios recorrer.

A opção legal, extraindo assim entendimento dos arts. 37º e 46º CPTA, aponta para corresponder à acção administrativa comum tudo o que não se encontre especialmente regulado. Na acção administrativa especial, por sua vez, cabem os processos relativos a actos e regulamentos administrativos.

É aqui notória a quase-cura do Contencioso quanto à sua dependência passada: está inerente a esta delimitação a velha ideia de especialidade das regras aplicadas à Administração face aos particulares. Tal não encontra porém qualquer suporte na realidade efectiva e circundante: actualmente estamos perante uma Administração prestadora, livre de qualquer estrangulamento no que diz respeito ao seu poder de pronúncia, jurisdicionalizada e totalmente direccionada para o particular. Mais: já não estamos perante uma Administração tendenciosa e privilegiada, julgadora de causa própria mas perante toda um estrutura punível, sendo a acção administrativa especial, precisamente o meio adequado para o fazer.

Para o Prof. Vasco Pereira da Silva esta dualidade de meios não passaria de um preciosismo que, eventualmente, careceria de um reparo teórico que deixasse claro o corte do actual Contencioso Administrativo com o passado, se não fosse os contra sensos práticos cuja sua aplicação acabam por originar na mente do aplicador. Até referência em contrário, é na esteira da opinião do, doravante, Prof. que se tecem os seguintes argumentos.

O que, na prática acaba por se verificar é que o que o legislador denominou de acção administrativa especial consubstancia, na prática, a acção administrativa comum, sendo aquela que mais utilidade e aplicabilidade tem.

O Prof. Mário Aroso de Almeida reconhece no art. 39º CPTA uma situação evidente desta realidade: as pretensões meramente declarativas ou de simples apreciação, em termos práticos, estão associadas à impugnação de actos administrativos, cujo meio processual é não a acção administrativa comum mas especial.

O Prof. identifica no art. 37º/2, c) CPTA uma miscelânea normativa que espelha, por parte do próprio legislador, uma dificuldade de delimitação entre os dois meios processuais que adoptou: estando de fora da acção administrativa comum os actos administrativos e regulamentos, certo é que a referência a acto administrativo aqui surge.

Não obstante o reparo do Professor Mário Aroso de Almeida quanto ao art. 39º CPTA, já no que se prende com o art. 37º/2, c) CPTA faz uma interpretação subsidiária concluindo pela sua correcta formulação: aqui em causa está a intervenção preventiva face à via impugnatória, típica da acção administrativa especial, quando tal não assegure eficazmente a tutela jurisdicional efectiva do particular, como pode suceder em casos em que a prática do acto crie danos irreversíveis.

Tomando agora posição parece inegável que a amplitude dos preceitos da acção administrativa especial permitem aplicá-la à grande maioria dos casos pelo que mais sentido faria ser essa, efectivamente, a acção comum. Na análise detalhada do regime da acção administrativa comum constatamos obrigatoriamente que o seu campo de aplicação é escasso, precisamente pelo esgotamento de situações que permite a aplicação da acção administrativa especial. Na sua génese, a existência de dois meios processuais parece, desde logo, contrariar o próprio modelo que adopta que propugna um único meio processual. Por último, atente-se que mesmo na formulação legal quanto ao conteúdo da acção administrativa comum tal é feito numa perspectiva de exclusão do que já seja regulado. É inequívoca a troca de identidades destas acções e quase óbvio que os mesmos resultados seriam passíveis de alcançar com a existência de apenas um meio processual pois, nomeadamente no âmbito do artigo supra referido, do mesmo modo que na acção administrativa comum se pode fazer uma interpretação com vista à função preventiva, também o regime da acção administrativa especial, dada a sua amplitude, o permitiria.

Inês Parreira, 18161