I. O art. 55.º/1
a) do CPTA fixa como critério especial
de legitimidade processual activa para a impugnação de actos administrativos a
expressão
“ser titular de um interesse
pessoal e directo” . Aquilatar do significado desta
expressão é o que se pretende fazer. De onde se partirá para a análise da sua
prestabilidade. Neste percurso, outros aspectos serão versados, quer a título
instrumental - p. ex., as possibilidades de um conceito operativo de
interesse em Direito - quer a título de
conclusões secundárias - p. ex., a
pretensa
relevância da expressão em causa no que toca ao interesse processual.
II. Avançando mais a fundo sobre
o concreto problema que pretende ser tratado, pode afirmar-se que ele se traduz
na dúvida relativa à possibilidade de a legitimidade activa para impugnação de
actos administrativos ser aferida tendo em conta
meros interesses de facto, i. é., não decorrentes de uma posição
normativo-subjectiva
identificável e que, num entendimento corrente, se traduzam numa
utilidade, numa
vantagem.
O surgimento da questão derivou da leitura de um conjunto de três textos da
autoria do Dr. Rui Machete, nos quais se nega essa possibilidade; ou melhor:
nos quais se convola essa
aparente possibilidade
em situações susceptíveis de, na verdade, serem reconduzidas à identificação de
posições subjectivas.
Ora,
pretende-se sustentar que esta conclusão é a correcta. Antes, porém, de a ela
se chegar, alguns pontos terão que ser firmados. Comece-se pela valia do
conceito de
interesse.
III.
Interesse é, em Direito, um conceito controvertido. Há mesmo quem
duvide da sua valia
a nível jurídico, i. é: da sua operatividade dogmática. Não se pretende
reconstruir toda a discussão existente em torno do conceito. Entende-se ser
necessário, todavia, alertar para certos aspectos. Sob um ponto de vista
empírico,
interesse poderá ser
traduzido de diferentes formas. Assim,
ter
interesse em algo poderá significar:
i)
ter uma
necessidade cuja
verificação desse algo satisfaz
; ii) considerar essa verificação como
algo de
bom para o seu titular;
iii) ou ainda possuir
razões para querer essa
verificação.
Não
se trata de saber qual o sentido correcto; apenas, em Direito, o de escolher o
mais adequado. Para que a exposição se torne mais clara, aplique-se cada um dos
três sentidos ao contexto do art. 55.º/1
a)
CPTA. Assim, ter um interesse - omitindo para já os seus qualificativos -
na impugnação de um acto administrativo pode, em tese, significar:
i) que a impugnação desse acto satisfará
uma certa
necessidade do A.
; ii) ou que essa impugnação será
boa para o A.;
iii) ou ainda que o A. possui
razões
para querer essa impugnação. Ora, as hipóteses
i) e
ii) oferecem
dificuldades inultrapassáveis.
Em
síntese, as seguintes. A configuração do interesse como meio de satisfação de
uma necessidade apresenta o obstáculo da definição prévia dessa necessidade -
sendo que se abre a porta para uma auto-definição, contrária à objectividade
que o Direito deve prosseguir. Ora, no quadro da legitimidade processual, tal
levaria a que se considerasse legítimo o sujeito que, definindo ele próprio uma
necessidade pessoal, considerasse adequado o acesso a juízo como forma de a
satisfazer. O mesmo se passa com a segunda alternativa. Se
algo é bom para, daí se retira uma questão de valores: qual o valor
do bem e quem o define? Estas dificuldades tornam desaconselhável o uso destes
dois sentidos no Direito em geral e na questão da aferição da legitimidade em
particular. Resta o terceiro sentido:
interesse
como
razão para querer. Este
parece ser o sentido com maiores virtualidades no domínio jurídico.
Sem
pretensões de profundidade
,
explique-se porquê. O Direito poderá ser bem compreendido a partir de uma dupla
dimensão:
i) a de ordem reguladora de
condutas
ii) e de realidade
institucional que confere, através de normas
constitutivas
,
possibilidades de agir novas em relação ao mundo dos factos. Ora, sendo todo o
processo uma realidade
criada pelo
Direito, o mesmo acontece com o conceito de legitimidade. Ora, sendo um conceito
institucional, i. é., criado pelo
próprio Direito, ele terá que se fundar, como se vê, no próprio Direito.
Estamos, no fundo, perante um conceito de
segundo
grau: constituído e necessariamente regulado em bases jurídicas. Do que
decorre que a melhor forma de explicar o recurso a
interesse como critério de aferição da legitimidade processual
activa seja, precisamente, a de explicar esse interesse como uma
razão para querer. Uma razão que, como
decorre do exposto, terá que ser necessariamente, jurídica.
Ora,
esta aproximação do
interesse como
razão (jurídica) para querer parece altamente
explicativo no quadro do conceito de legitimidade. Este é, como decorre da sua
teorização em processo civil
,
um conceito relacional entre sujeito e objecto do processo. Ora, um dado
sujeito apenas se poderá afirmar
relacionado
com dado objecto processual na medida em que encontre
razões jurídicas que sustentem essa relação.
IV. De regresso à al. a) do n.º 1 do art. 55.º, pode então
dizer-se que a melhor forma de entender a referência a interesse será a de o ler como: razões
jurídicas para querer impugnar o acto. Ou, no que é o mesmo: ter interesse
(e, portanto, legitimidade) na impugnação do acto é ter uma base jurídica que
possibilite o acesso ao juízo. Por aqui se começa a adivinhar que, portanto,
nunca poderão ser meros interesses de
facto a possibilitar essa actuação. Isto posto, “interessa” agora
considerar dois pontos: i) primeiro, esclarecer
o sentido e a valia dos qualificativos “pessoal” e “directo”; ii) depois, precisar “que” razões jurídicas poderão estar em causa.
V. A qualificação actual do
interesse como “pessoal e directo”
decorre da tradição portuguesa no contencioso administrativo, de resto herdada
do sistema francês
,
de qualificar triplamente o interesse como condição de legitimidade no recurso
directo de anulação. Segundo Marcello Caetano
,
esse interesse teria que ser:
i) “directo”
na medida em que o provimento do recurso implicasse a anulação ou declaração de
nulidade de acto jurídico que constituísse obstáculo à satisfação de pretensão
anteriormente formulada pelo recorrente ou seja causa imediata de prejuízos
infligidos pela Administração;
ii) “pessoal”
no sentido em que o recorrente esperasse do recurso uma utilidade concreta para
si próprio, ou seja, cujo efeito se repercutisse na sua esfera jurídica;
iii) por fim, “legítimo”, se essa utilidade
não fosse reprovada pela ordem jurídica. Atalhando caminho, refira-se que os
qualificativos se mostram, na realidade, de prestabilidade duvidosa. Quanto aos
dois últimos, nada de novo acresecentam, caso se entenda, de forma correcta, a
referência a interesse. É que eles nada mais são do que a decorrência directa
do facto de essa referência ter como base uma posição jurídica subjectiva.
Veja-se: como posição subjectiva ela é, claro, “pessoal”; sendo conferida pelo
ordenamento, ela terá quer necessariamente “legítima” (quer quanto à sua
atribuição quer em relação aos efeitos potenciais da sua alegação em juízo). “Interessa”,
no entanto, tratar o primeiro elemento: o carácter “directo” do interesse. Na
formulação originária, encontram-se presentes dois traços da “infância difícil”
do contencioso: por um lado, a pressuposição da ligação necessária entre
processo gracioso e processo contencioso; por outro, a conformação global do
sistema como orientado para a defesa da legalidade e não para tutela dos
direitos dos particulares. Tudo isso está hoje ultrapassado; neste novo quadro,
a referência a um interesse “directo” é lida ora pressupondo uma ideia de
imediatividade entre a impugnação do
acto e os benefícios dela decorrentes
ora como
actualidade e
efectividade em solicitar essa
impugnação.
Desta última leitura decorreria que, afinal, tal característica do interesse
teria que ver, já não com a legitimidade, mas sim com outro pressuposto
processual: o
interesse processual (ou
interesse em agir). Esta conclusão merece sérias reservas.
VI. O interesse processual tem,
na teoria geral do processo, um “vida difícil”: aceite por uns, rechaçado por
outros, tem encontrado dificuldades na sua plena dogmatização. Partindo-se do
pressuposto que a sua autonomização é, não só útil, como também necessária,
adopta-se aqui uma concepção de interesse processual que o configura da
seguinte forma.
O interesse processual traduz uma ideia de
utilidade
de acesso ao processo e de
adequação do
meio processual escolhido, sendo particularmente saliente naqueles casos em que
a mera titularidade de um direito não bastaria para justificar esse acesso.
Não obstante, ele deve ser encarado como pressuposto processual geral, i. é, de
verificação necessária em qualquer acção. Ora, e este o ponto que importa: nada
disto tem que ver com as ideias de
actualidade
e
efectividade. Ou seja: o facto
de um particular não poder vir a alegar em juízo uma posição (um
interesse) que se mostrasse ou meramente
hipotética ou pura e simplesmente não afectada em nada se relaciona com a questão
do interesse processual, já que este se afere tendo em conta a utilidade
potencial da procedência daquela acção para o autor (e correlativo prejuízo
para o réu), bem como a adequação do meio
processual escolhido. Pois bem: a falta de actualidade ou falta de efectividade
de uma dada posição manifestar-se-ão, tão-só, no mérito da causa. Utilizando
como exemplo um direito subjectivo
,
verifica-se que se ele for remoto ou simplesmente não tiver sido violado, ele
simplesmente não é merecedor de tutela, o que significa que a decisão (de
mérito) será de improcedência. Mas isso em nada afecta a utilidade e adequação
de meio processual escolhido pelo A. para garantia do seu (pretenso) direito.
Transpondo para a hipóetese de impugnação de actos administrativos: este será
um meio útil e adequado sempre que (mas não apenas quando, como se verá) se
alegue a existência de um direito subjectivo que tenha isdo afectado pelos
efeitos desse mesmo acto administrativo. Ora: a circunstância de esse direito
afinal, ser meramente remoto ou não ter sido sequer violado é algo que diz
respeito ao mérito da causa e não ao interesse processual. O meio contencioso
escolhido continuava a ser útil e adequado; acontece, porém, que inexiste base
jurídica para o proferimento de uma decisão de procedência. Em síntese,
portanto: a referência a um interesse “directo” no contexto do art. 55.º/1
a) não deve ser lida como relativa ao
interesse processual.
VII. Resolvida esta questão - de
resto, lateral -, importa agora recentrar o problema. A questão está em saber
se o
interesse como condição de
legitimidade a que alude a al.
a) do
art. 55.º/1 terá ou não que ter uma base jus-subjectiva. Se sim, é preciso
determinar a forma pela qual ela se constrói. A conclusão que se chega, após
tudo quanto ficou escrito, pode apenas ser esta: a referência a interesse como
critério aferidor da legitimidade activa para impugnação de actos
administrativos, lida no sentido proposto de
razão jurídica para poder propor a acção, leva necessariamente à
consideração de que a base dessa legitimidade terá que ser uma qualquer posição
jurídico-subjectiva. Afasta-se, pois, a hipótese de se poder alegar um mero
interesse de facto. Na verdade, nem esta
possibilidade parece ter fundamento normativo consistente
,
nem parece que, sob o ponto de vista conceptual, assim possa ser. Uma
dificuldade se oferece desde logo: não sendo jurídicos, i. é, não resultando da
atribuição por parte de uma norma, ficaria ainda por saber que tipo de
interesses seriam esses. Referi-los com
interesses
de facto é abrir a porta para que possam ser qualquer coisa. Num exemplo extremo,
e omitindo aquilo que já foi sendo dito sobre o sentido a dar a interesse e à
valia dos seus qualificativos, pode formular-se a seguinte possibilidade:
Perante um acto de atribuição de uma Bolsa (de investigação, p.ex.) ao sujeito
A, sente-se o sujeito
B profundamente infeliz, dado o facto de
entre ele e
A existir uma rivalidade
e uma inimizade já antigas. Nisto, para dar resposta à
necessidade de eliminar a sua infelicidade, pretende impugnar o
referido acto (invocando, claro, a sua ilegalidade). Sendo que ninguém contestará
que, caso essa impugnação seja procedente, daí resultará uma
vantagem, que se repercutirá directa e
pessoalmente em
B. Parece que uma
construção que veja na primeira parte da al.
a) do art. 55.º/1 CPTA a possibilidade de tutela de situações meramente
fácticas poderia dar azo a este tipo de exemplos. O que é, como se vê, algo de
irrisório.
VIII. Daí que a solução da questão apenas possa ser esta: a base da
legitimidade activa é sempre uma posição jurídica subjectiva; nunca meros
interesses de facto. Só isto se coaduna com:
i) uma noção operativa de
interesse; ii) o carácter
jurídico-relacional do conceito de
legitimidade. Assim, na realidade, só terá legitimidade activa para impugnação
de actos administrativos aquele que vir uma sua posição jurídica afectada pela
emissão ou subsistência desse acto. A questão está, no entanto, em saber como
construir essas posições subjectivas que, não sendo propriamente
direitos ou interesse legalmente protegidos,
mereceriam, ainda assim, tutela. No fundo: como explicar o seu surgimento.
A resposta passa por duas ordens de considerações. Em primeiro lugar, pela
adopção de um conceito amplo de
posição
jurídica subjectiva. Na verdade, as várias modalidade que
esta possa assumir mais não são, na verdade, que diferentes graus de intensidade
de protecção conferidos por uma norma do ordenamento que tenha por efeito a
atribuição dessa situação de vantagem. Assim, desde que ela seja identificável,
pouco importa que seja tratada como “direito”, “interesse legalmente protegido”,
“poder”, “faculdade”. Isto porque, como se vê, o art. 55.º/1
a) não limita a aferição da legitimidade
aos direitos subjectivos próprio sensu. Antes, pode estar em causa qualquer
posição jurídica subjectiva activa. É isto, em síntese, que quer significar a
referência a um
interesse directo e
pessoal. Em segundo lugar, fica ainda por esclarecer a forma de obtenção
(de
revelação) dessas posições. A
melhor postura parece ser a de fazer apelo à teoria das relações poligonais
e à teoria do âmbito de protecção da norma
.
Considerando que a sua cabal explicação caberia melhor em outra publicação autónoma,
apenas se avançarão traços essenciais que permitam a sua aplicação ao problema
aqui tratado. Com efeito, o que ocorre em todas as situações em que um sujeito
alega ser titular de um
interesse directo
e pessoal que lhe confira legitimidade para impugnar dado acto
administrativo é:
i) tal interesse é,
na verdade, uma posição jurídica subjectiva garantida pela norma que habilitou
à prática desse acto mas que não terá sido integralmente respeitada, ou ainda
por outra norma,
maxime, normas de
valor constitucional atributivas de direitos fundamentais, no caso
desconsiderada;
ii) a lesão dessa
posição e a sua repercussão na esfera desse sujeito é identificável (no sentido
de
autonomizável), por via da
construção de uma relação jurídica poligonal que coloque em ligação Administração,
destinatário (primário) do acto e destinatários, diga-se,
secundários desse acto, mas por ele afectados.
IX. A demonstração mais cabal da
valia da aplicação dos conceitos de relação jurídica poligonal e de âmbito de
protecção da norma exigiria, como se constata, uma reflexão mais profunda
.
Por ora, ficam as bases que sustentam (e justificam) essa aplicação; nestas,
sobretudo a de que a referência a interesse como critério aferidor da
legitimidade activa para impugnação de actos é, só pode ser, uma remissão para
uma posição jurídica subjectiva.
José Duarte Coimbra - 19693 - Sub-Turma 4
